La politica italiana sull’immigrazione

Cosa dice il Testo Unico sull'immigrazione

Con l’avvicinarsi delle elezioni, il tema dell’immigrazione, silente per alcuni mesi, è tornato di grande attualità per alimentare la polemica fra gli schieramenti politici.

Quasi ogni giorno i mezzi di informazione, prendendo spunto da fatti contingenti come uno sbarco di curdi sulle coste italiane oppure le ordinanze di remissione alla Suprema Corte circa la costituzionalità dell’accompagnamento coattivo in frontiera, cercano di orientare l’opinione pubblica verso i due estremi del rifiuto o dell’accettazione totale dello straniero. Nel contempo – solo per tirare acqua al proprio mulino – le fazioni contendenti tirano in ballo la normativa vigente, il Decreto Legislativo 25 luglio 1998 n. 286 recante il Testo Unico sull’immigrazione, ora per affondarla quale parto di un Governo incompetente e lassista, ora per incensarla quale normativa risolutrice del "problema immigrazione".

Forse, per questo, a due anni dalla sua entrata in vigore, è bene tracciare un punto fermo per ricordare lo "stato dell’arte" in materia o, come va di moda dire negli ambienti comunitari, "l’acquis" sugli strumenti normativi e sui principi che hanno ispirato la politica dell’immigrazione in Italia.

Negli Stati democratici di diritto l’inquadramento in norme dei nuovi fenomeni è cosa normale e l’Italia, ormai ben inserita nel novero delle nazioni più ricche, si è trovata, negli anni scorsi, di fronte all’inversione di un fenomeno ben conosciuto: da terra che ha fornito lavoratori a mezzo mondo, contribuendo alla prosperità e allo sviluppo di nazioni più progredite, è diventata essa stessa miraggio di chi, compiendo la dolorosa scelta di abbandonare le proprie radici, è spinto dalla miseria e dal bisogno a cercare altrove quelle condizioni di vita che per i Paesi più sviluppati sono la normalità.

Facendo tesoro dell’esperienza di terra di emigrazione, nonché delle esperienze già maturate altrove, l’Italia ha compreso che i flussi migratori in ingresso non sono un fatto eccezionale, da governare con logica emergenziale, bensì un fenomeno naturale, impossibile da fermare, portatore di nuova linfa sia per lo sviluppo economico, sia per un confronto fra mondi diversi, benefico per la crescita e l’apertura culturale di una nazione.

Per altro verso, pur respingendo l’estremo della nazione-fortezza assediata dagli stranieri, l’Italia ha ritenuto controproducente una immigrazione libera ed incontrollata: tale eventualità, oltre a non essere sostenibile dal sistema socio-economico, impossibilitato ad assicurare ad un numero infinito di persone il lavoro e quelle garanzie sociali che sono il vanto di ogni nazione progredita, è preclusa da precisi accordi sottoscritti con i partner europei che il nostro Paese ha da sempre onorato.

Da queste considerazioni è scaturito il bisogno di dotarsi di uno strumento normativo in grado di ricondurre alla normalità il fenomeno migratorio, portandolo ad un accordo sinergico con lo sviluppo sostenibile.

L’attuale legge, nata nel 1998, ma attuata nella sua quasi interezza solo nel 2000 per via degli oltre 60 adempimenti di normazione secondaria previsti, copre le tre aree fondamentali del fenomeno:

è la programmazione degli ingressi, perché l’ingresso non può esser lasciato all’arbitrio di chi vuole, ma deve essere in sintonia con la sostenibilità della pressione sul sistema interno e sulle capacità di assorbimento di quest’ultimo;

è l’integrazione, perché l’immigrato non è considerato solo braccia da lavoro, bensì persona umana con specifici diritti e doveri, probabilmente un futuro cittadino;

è la repressione, perché chi entra in un Paese senza rispettarne le regole non può rimanervi: abdicare al rispetto delle regole è la fine dello Stato democratico.

La programmazione degli ingressi

Accordi internazionali

Una corretta programmazione del numero degli ingressi è senz’altro facilitata da precisi accordi con gli Stati di provenienza.

La normativa italiana incentiva tali accordi sulla base di un rapporto paritario di diritti e di doveri con gli Stati esportatori di manodopera.

Consapevole che l’immigrazione clandestina si combatte molto meglio sulla frontiera di origine che su quella di approdo, l’Italia ha compiuto, e tutt’ora compie, una intensa attività internazionale volta al concreto coinvolgimento dei Paesi di provenienza: in cambio di aiuti finalizzati ad un migliore controllo dei confini e di semplificazioni nelle procedure di riammissione dei propri concittadini espulsi, questi Paesi hanno diritto a quote numeriche privilegiate di ingressi per lavoro e la possibilità di concordare, direttamente con le nostre Ambasciate, liste di lavoratori che intendono emigrare, dalle quali le nostre aziende possono attingere in caso di bisogno, nonché alla predisposizione d progetti integrati per il reinserimento dei propri concittadini che intendono far ritorno in Patria.

E’ da segnalare come un vero successo che ben 23 Paesi abbiano sottoscritto con l’Italia accordi di riammissione, accettando procedure più agili per riaccogliere non solo i concittadini espulsi, ma, in qualche caso, anche cittadini di altri Paesi che, dal quel territorio, sono entrati clandestinamente in Italia.

Documento programmatico

Oltre agli accordi internazionali una corretta gestione dei flussi migratori necessita di una programmazione di ampio respiro.

Per tale ragione il Governo, ogni tre anni, predispone, con l’apporto non solo del Parlamento, ma anche delle Regioni, degli Enti locali, delle associazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro, un "Documento Programmatico" della politica dell’immigrazione.

Il Documento (il primo copriva gli anni 1998-2000; il secondo è al vaglio delle commissioni parlamenari) indica le azioni e gli interventi che lo Stato si propone di svolgere in materia e le misure di carattere economico e sociale nei confronti degli stranieri; indica, inoltre, i criteri generali per la definizione dei flussi di ingressi e gli interventi pubblici per favorire l’inserimento sociale e l’integrazione culturale degli stranieri residenti in Italia, prevedendo, inoltre, ogni possibile strumento per un positivo reinserimento degli stranieri nei Paesi d’origine.

Decreto flussi

Sulla base delle indicazioni del Documento Programmatico, il Governo, sentito il Parlamento, sulla base del fabbisogno previsto, emana con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri uno o più provvedimenti, chiamati "Decreti-flussi" che definiscono le quote massime di lavoratori stranieri da ammettere in Italia.

Il Decreto flussi, oltre ad indicare il tetto massimo di lavoratori stranieri da ammettere nel nostro Paese (per il 2000 la quota è stata definita in 63.000 unità), è un documento molto articolato e flessibile, volto al miglior incontro tra domanda e offerta di lavoro.

Innanzitutto sono stabilite quote distinte per lavoratori autonomi e subordinati e fissate le quote privilegiate per i Paesi che hanno sottoscritto accordi di collaborazione in materia migratoria.

Sono poi fissate di distinte modalità di ingresso, oltre alla classica chiamata nominativa o numerica sulla base delle "liste" predisposte d’intesa con i Paesi "privilegiati".

Per molti tipi di lavoro – si pensi al lavoro domestico o all’assistenza agli anziani o disabili – è indispensabile una preventiva conoscenza personale del lavoratore da assumere, cosa realmente difficile partendo dalla sola conoscenza di un nome straniero o da una mansione dichiarata. Per tale ragione una quota consistente di ingressi è riservata a stranieri assistiti da "sponsor" o da "autogaranzia". Il cittadino italiano, lo straniero regolarmente soggiornante, le associazioni di categoria possono farsi garante dell’ingresso di uno straniero offrendogli per un anno il sostentamento, l’alloggio, l’assicurazione sanitaria e il biglietto di ritorno. Allo straniero così "sponsorizzato" viene rilasciato un permesso di soggiorno della durata di un anno, durante il quale avrà la possibilità – con tutti i doveri e i diritti del cittadino – di trovarsi personalmente un lavoro. Se alla fine del periodo concesso non sarà riuscito ad inserirsi nel mondo del lavoro, dovrà lasciare il nostro Paese.

Nel caso che la quota indicata nel decreto flussi non venga interamente coperta dalle sponsorizzazioni, per la parte rimanente, è data facoltà a cittadini dei Paesi "privilegiati" che dimostrino di possedere una somma di danaro – stabilita a priori – e di "autogarantire" il loro sostentamento in Italia per un anno, di ottenere un permesso di soggiorno per ricerca di lavoro con modalità analoghe a quelle previste per gli stranieri sponsorizzati.

La finalità di quest’ultima figura è chiara: lo straniero sarà incentivato a destinare i suoi risparmi ad un ingresso regolare, anziché comprare, dai traghettatori clandestini, un oscuro viaggio in Italia dove vivrà da clandestino senza alcun diritto.

Visto che lo straniero sponsorizzato o autogarantito arriva in Italia in modo regolare, con passaporto valido e controllo di frontiera, sarà molto più facile per la Polizia individuare ed espellere chi, alla fine del periodo concesso, non avendo trovato lavoro, intende rimanere in clandestinità.

Comunque, l’istituto dello sponsor, introdotto solo nel decreto flussi relativo all’anno 2000, ha ottenuto un grande successo: tutti i 15.000 ingressi riservati a tale modalità sono stati tutti coperti nonostante le difficoltà burocratiche e il termine veramente irrisorio di 60 giorni previsto dalla legge.

Particolare attenzione è stata rivolta al lavoro stagionale, lavorazioni – principalmente agricole – di breve, ma intensa durata, rifiutate da lavoratori italiani. Per evitare che il lavoratore straniero alla fine della stagione sia tentato di entrare in clandestinità, è stata stabilita una priorità di ingresso, nelle successive chiamate, per chi sia regolarmente tornato in patria.

Con il sistema dei decreti di programmazione, dall’entrata in vigore della legge son potuti entrare in Italia in modo regolare ben 159.000 lavoratori stanieri (38.000 del 1998; 58.000 nel 1999; 63.000 nel 2000).

Protezione umanitaria temporanea

Poiché non tutto è prevedibile e l’imprevisto è sempre possibile (si pensi al recente conflitto nei balcani) la legge italiana prevede anche il caso di flussi eccezionali di persone spinte più che dal bisogno, dalla paura.

In occasione di flussi eccezionali derivanti da guerre, disastri naturali o altri eventi di particolare gravità, il Governo è autorizzato ad emanare speciali misure di protezione umanitaria volte al temporaneo accoglimento dei profughi. Questa previsione è stata attuata proprio in occasione del conflitto del balcani del 1999: nel maggio di quell’anno, con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, circa 20.000 persone provenienti dalle aree interessate al conflitto ricevettero nel nostro Paese, oltre che un rifugio sicuro dagli orrori della guerra, anche un permesso di soggiorno per un anno esteso al lavoro.

L’integrazione

L’Italia, come ogni altro Paese civile, non può considerare l’immigrato come semplice forza lavoro, bensì come persona che, se rispetta i doveri, deve godere di tutti i diritti propri dei cittadini. Un immigrato integrato è parte della popolazione autoctona e costituisce un particolare elemento di stabilità che allontana le tensioni.

Per integrazione – come si legge nel primo Documento programmatico -deve intendersi un processo di non discriminazione e di inclusione delle differenze, quindi di contaminazione e di sperimentazione di nuove forme di rapporto e comportamento, nel costante tentativo di tenere insieme principi universali e particolarismi.

L’integrazione deve prevenire forme di emarginazione, frammentazione e ghettizzazione che minacciano l’equilibrio e la coesione sociale, ma affermare principi universali sui quali non si possono concedere deroghe, neppure in nome del valore delle differenze.

L’obiettivo della politica di integrazione consiste nel costituire relazioni positive tra cittadini italiani ed immigrati e non deve, quindi, essere rivolta solo a questi ultimi.

Integrazione significa anche rassicurare gli italiani rispetto alla concorrenza degli immigrati nel settore del welfare e sul mercato del lavoro, rispetto alla presunta minaccia rappresentata dagli immigrati all’identità nazionale e ai valori fondamentali della nostra società, rispetto alla presunta equazione immigrazione=criminalità.

Integrazione significa anche rassicurare gli immigrati sulla paura di perdere la propria identità e i propri valori, rassicurarli sulla propria integrità fisica in contesti urbani percepiti come estranei ed ostili, offrire loro certezze sul soddisfacimento di bisogni fondamentali ed un percorso certo e preordinato nella nuova patria.

Da questi concetti basilari discendono le norme di integrazione sociale contenute nella normativa italiana.

Famiglia

Il nostro Paese ritiene la famiglia il più importante elemento di stabilità: l’immigrato che vive con moglie e figli avrà meno propensione ed occasione a delinquere. Ogni immigrato con permesso di soggiorno non inferiore ad un anno e che può dimostrare di potervi provvedere, ha il diritto di ricongiungersi con il coniuge, i figli minori ed i genitori a carico.

Carta di soggiorno

Allo scopo di costituire un percorso certo di integrazione, come primo riconoscimento di una stabilità acquisita, allo straniero che vive regolarmente in Italia da oltre cinque anni e che dimostri un reddito sufficiente è data la possibilità di ottenere la "Carta di soggiorno", una sorta di permesso di soggiorno a tempo indeterminato, esteso anche ai familiari, che gli consente l’ingresso e l’uscita dal territorio nazionale in esenzione di visto, di svolgere ogni attività lecita e di accedere ai servizi ed alle prestazioni erogate dalle Pubbliche Amministrazioni. Nei confronti del titolare della Carta di soggiorno, l’espulsione amministrativa può esser disposta solo in particolari casi. Ovviamente la Carta di soggiorno può esser revocata se lo straniero commette particolari reati.

Assistenza sociale

Altre misure sono disposte per una effettiva integrazione nel campo dell’istruzione, dell’assistenza sociale, dell’assistenza sanitaria, anche in collaborazione con le Regioni, con le Provincie e con i Comuni.

Organi Consultivi

L’Italia privilegia la democrazia partecipativa e, per la sua pratica attuazione, sono previsti appositi organismi per supportare l’azione di governo nella definizione di una politica di integrazione che si pensa aperta e flessibile alle esigenze che, nel tempo, dovessero emergere nel mondo dell’immigrazione.

La "Commissione per le politiche di integrazione", composta da rappresentanti dei ministeri e da esperti del settore, ha il compito di formulare proposte di intervento per l’adeguamento delle politiche di integrazione nonché di consulenza governativa.

La "Consulta per i problemi degli immigrati e delle loro famiglie" , con una composizione allargata a rappresentanti del volontariato, degli immigrati stessi, delle autonomie locali, ha il compito di recepire ed esaminare i problemi connessi al fenomeno migratorio.

La Consulta costituisce referente nazionale per i "Consigli territoriali", costituiti in ogni provincia dal Prefetto e composti da rappresentanti degli uffici periferici dello Stato, degli enti locali, delle organizzazioni di categoria, del volontariato e degli immigrati. Compito di questi organi è l’analisi delle esigenze e la promozione degli interventi da attuare in sede locale.

Fondo Nazionale per le politiche migratorie

Per l’attuazione delle iniziative previste dalla legge, è istituito il "Fondo Nazionale per le politiche migratorie" che ripartisce le risorse disponibili fra Stato (20%) e Regioni (80%) in ragione della maggiore o minore incidenza del fenomeno migratorio sul territorio.

Per l’anno 2000 il Fondo ha distribuito 54 miliardi e mezzo alle regioni.

La repressione

L’Italia ha compiuto la scelta di non considerare reato l’immigrazione clandestina: oltre che per motivi etici, anche per l’inutilità di sottoporre alle lunghe procedure giudiziarie e ai vari gradi di giudizio chi può, in via amministrativa, essere più facilmente espulso.

La legge in vigore offre nuovi e più validi strumenti per fronteggiare e reprimere l’immigrazione clandestina. In allegato sono disponibili alcune tabelle che evidenziano i successi dell’opera di repressione.

Respingimenti

E’ stato allargato il concetto di respingimento ad opera della polizia, prima limitato alla sola linea di frontiera. E’ ora possibile per le forze di polizia respingere, senza bisogno di formale provvedimento di espulsione, i clandestini rinvenuti "nei pressi" della frontiera ed è possibile operare il respingimento anche dopo aver prestato loro assistenza e soccorso, come nel caso dei clandestini gettati in mare da traghettatori albanesi sulle coste pugliesi. L’effetto è evidente: nel 2000 sono stati respinti oltre 40.000 stranieri.

Espulsioni

Le espulsioni sono state rese più efficaci con la previsione – in molte circostanze – del materiale accompagnamento alla frontiera e dell’ accompagnamento forzato nei Paesi di origine, anche se tale accompagnamento è stato di recente tacciato di incostituzionalità.

All’espulsione è connesso il divieto di reingresso nel Paese per 5 anni; la trasgressione al reingresso comporta la commissione di reato.

E che questi mezzi siano molto efficaci è dimostrato dall’elevato numero, 12.000 nel 1999 ed oltre 15.000 nel 2000, di espulsioni effettivamente eseguite.

Aggiungendo ad espulsioni e respingimenti anche altre forme di allontanamento, nel 2000 sono state allontanate effettivamente dal territorio dello Stato oltre 66.000, contro le 37.000 del 1997, prima dell’entrata in vigore della legge.

Centri di permanenza

Uno dei principali problemi ad una reale efficacia dell’espulsione, nella precedente normativa, era costituito dall’impossibilità di trattenere il clandestino per il tempo occorrente al suo completo riconoscimento, anche da parte delle Autorità del Paese d’origine, e per approntare i documenti di viaggio ed il vettore.

A questo scopo sono stati istituiti speciali luoghi di trattenimento amministrativo, i "Centri di permanenza temporanea e di assistenza", istituiti sul territorio dai Prefetti, ma, in genere, gestiti da organizzazioni di volontariato.

In tali Centri, previa convalida dell’Autorità giudiziaria, i clandestini, nel rispetto della dignità umana, sono trattenuti per il tempo necessario al compimento delle suddette procedure. Il trattenimento non può superare i 30 giorni e la polizia provvede solo alla sorveglianza esterna per impedire l’allontanamento arbitrario; l’intervento all’interno dei Centri è previsto solo in caso di turbativa dell’ordine pubblico.

Recentemente è stata emanata una "carta dei diritti" per i trattenuti nei Centri di permanenza, una sorta di patto fra lo Stato e i Clandestini per il reciproco rispetto delle regole.

L’istituzione dei Centri ha reso molto più efficace la programmazione delle espulsioni: il trattenimento consente, infatti, l’indispensabile contatto con le Autorità diplomatiche del Paese di origine, senza il cui assenso nessuna espulsione sarà mai possibile, nonché l’approntamento di vettori cumulativi ben più economici. Conseguenza diretta di ciò sono i numerosi voli charter organizzati per rimpatriare con lo stesso mezzo il più alto numero di clandestini. A tal proposito, va dato ampio merito alla polizia italiana di una accentuata capacità negoziale: sono stati organizzati voli per riportare indietro irregolari anche verso Paesi che non hanno stipulato alcun accordo di riammissione.

Norme penali

Il ricordato concetto pragmatico dell’inutilità di sottoporre il clandestino a lunghi procedimenti giudiziali, quando è preferibile una più celere espulsione, è stato ripreso proprio in questi mesi dal Parlamento che sta approvando nuove norme che facilitano l’espulsione di quegli stranieri che sono sottoposti a giudizio o stanno scontando una pena per reati non gravi.

Non mancano, comunque, nella legge attuale, norme penali di rilievo.

Innanzitutto, esse sono volte a colpire chi favorisce l’immigrazione clandestina e non solo per profitto: costituisce reato, infatti, ogni attività diretta a favorire l’ingresso degli stranieri in Italia in violazione delle norme, indipendentemente dalla finalità.

Ma per colpire più efficacemente i mercanti di uomini che, spesso, usano tecnologie avanzate e mezzi sofisticati, è prevista l’impossibilità – in ogni caso – della restituzione dei mezzi di trasporto confiscati; anzi, se la cosa viene giudicata conveniente, tali mezzi – spesso velocissimi motoscafi – vengono assegnati alla polizia perché siano riutilizzati, stavolta a tutela della legalità. In caso contrario, per impedirne un uso improprio, vengono distrutti.

Speciali norme sono state previste per combattere l’odioso reato dei nuovi mercanti di schiavi che con false promesse di una vita migliore nel nostro Paese, spesso costringono i clandestini a lavori massacranti o alla prostituzione. Per le vittime di tali criminali sono stati disposti appositi programmi di reinserimento sociale, indipendentemente dal loro apporto alle indagini per l’identificazione e la cattura dei colpevoli.

Questo appena tracciato è il quadro normativo che il nostro Paese si è dato con la scommessa di far cessare "l’emergenza immigrazione" convertendola nella "gestione del flusso migratorio".

Come ognuno sa, una buona legge può esser male applicata incolpandola di manchevolezze che non ha e si può applicare per il meglio una cattiva legge ponendo sempre avanti, nella sua interpretazione, il benessere dei consociati.

Attualmente il Parlamento sta discutendo più di una proposta di legge modificativa dell’impianto appena descritto. Nulla è perfetto, tutto è migliorabile, purchè lo spirito sia quello di agire per il meglio e non di quello di cercare voti.

Sergio Ferraiolo